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《〈北京市养老服务行业诚信自律公约〉实施细则》文件解读
作者:   来源: 中国养老网  2019-01-14

  一、制定背景及过程
 
  为贯彻落实国务院关于加快养老服务“放管服”改革的精神,增强北京养老服务行业的诚信自律意识,规范养老服务经营者和从业人员的相关行为,保护养老服务经营者和从业人员的合法权益,营造养老、孝老、敬老的良好社会氛围,北京市民政局决定由北京养老行业协会牵头组织研究起草《北京市养老服务行业诚信自律公约》,条件成熟时在全市养老服务行业全面施行。
  鉴于这项工作涉及面非常广,情况比较复杂,协会决定委托第三方开展调查研究,并成立了专项课题组。由协会副会长、北京市人大代表、财经委员会委员黄石松任组长;中国人民大学法学院教授、中国人民大学民商事法律科学研究中心执行主任石佳友任副组长,成员包括多名法学教授、协会常务理事单位代表、协会理事单位代表、资深律师及业界专家。
  2018年7-8月期间,课题组集中进行了文献研究,对国内外养老服务行业自律情况和我国其他行业建立行业自律公约等情况进行了比较研究,列出了与公约起草具有高度相关性的10项问题,选取在行业具有典型代表性的企业、机构开展调研,业态上既包括养老机构、养老驿站、居家上门服务企业,也包括互联网医疗等新兴业态;既包括民营企业,也包括市属国有大型企业。课题组还实地走访了金牌护士、爱侬养老、诚和敬集团、龙振养老、慈爱嘉、双桥恭和家园等多家会员单位,与主要负责人进行了深入的互动交流,广泛听取意见。
  调研中,相关单位普遍对公约的出台存在很高的期待,普遍认为公约应成为全行业经营者和从业人员的公约数和底线,大家同时反映,公约要坚持问题导向,不求面面俱到,要着力解决当前最突出的问题,包括诚信经营,依约经营,相互挖人才、抢客户,员工流失率较高,一些机构和从业人员存在安全隐患、虐老现象等。调研组充分吸收各方面意见,完成了《北京养老服务行业诚信自律公约(初稿)》。
  2018年9月份,课题组广泛召集协会会员单位和业内专家召开多个研讨会,对公约的定位、实操性、行业准入门槛、员工关爱等问题再次进行了深入讨论,对初稿重要条款进行了完善,完成《北京养老服务行业诚信自律公约(草案)(一稿)》,提交协会会长办公会研究。
  考虑到公约对社会公示需要简约通晓,方便老人、家庭及社会各界监督,同时在操作上又必须有明确、完整、严格、规范的要求才能保证公约生根落地,经协会会长办公会研究,并报北京市民政局领导同意,决定将公约分成两个版本,一是《北京市养老服务行业诚信自律公约》,用于向社会公示,明确主体内容;二是《〈北京市养老服务行业诚信自律公约〉实施细则》,用于日常管理,明确具体操作规程和办法。
  2018年10月10日,协会召开课题成果座谈会暨媒体吹风会,有关领导、专家及养老服务经营者代表出席会议,大家一致认为,公约立约目的明确、适用范围得当、思路清晰、逻辑严谨、问题抓得准、可操作性强。与会经营单位还明确表示希望公约能尽快实施,并承诺在本单位率先实施,同时也提出了建设性意见10余条。
  2018年10月间,课题组多次召开协会会员代表座谈会,并将网上收集到的5个方面30余条建议进行了逐条分析,按照能吸纳的尽可能吸纳的原则,对公约和细则进行了近10余处修改,形成了《北京市养老服务行业诚信自律公约(征求意见稿)》、《〈北京市养老服务行业诚信自律公约〉实施细则(征求意见稿)》,经与北京市民政局领导充分沟通,并提交协会会长办公会讨论通过后,在协会网站上公示两周,向全体会员和社会各界广泛征求意见。2019年初,形成最终版的诚信自律公约及实施细则,于今日上午召开的会员大会上进行审议、表决,获全票通过,两个文件现由协会正式发布并在全市养老机构中推行、落实。全市所有从事养老服务的经营者及其从业人员均应严格执行诚信自律公约及其实施细则,协会将建立奖励与惩戒机制,对实施情况进行检查和监督,并接受北京市民政局等主管部门和社会各界的监督。
 
  二、公约及细则的主要内容
 
  公约全文共计十二条,分为三个大的板块,第一板块有2条,包括:立约目的、适用范围;第二板块有5条,包括:诚信经营、透明度、安全管理、禁止不正当竞争、居家服务;第三个板块有5条,包括:表彰激励、举报机制、违约处理、定期评估、公约生效。从内容上看,主要有以下创新点:
  第一,关于适用范围。规定:本公约适用于北京市从事机构养老服务、社区养老服务和居家养老服务的各类养老服务机构、社会组织及其从业人员。
  第二,对于养老服务经营者的规定。强调诚信经营,要求建立诚信档案;强调依约经营,规定必须签订服务合约、依约开展服务,必须在醒目位置公示相关信息,接受社会监督等;强调安全经营,规定必须建立安全管理制度,遇突发事件和事故必须及时向相关主管部门报告,并报协会备案;强调公平竞争,禁止不当损害同行业其他经营单位权益。
  第三,对于养老服务从业人员的规定。规定从业人员要诚信守法,建立从业人员诚信档案;禁止聘用同行业其他单位劳动合同期限尚未届满或者劳动关系尚未依法解除的员工;禁止以不正当手段从同行业其他机构获取客户资源;居家服务应着装整洁,主动出示身份证明等。
  第四,关于表彰与违约处理机制。公约设定了表彰奖励、违约处理、定期评估等机制,明确对于违约的处理,采取约谈主要负责人、警告、通报批评、暂停会员权利、取消会员资格等处罚措施。
  第五,关于公约生效。公约经会员大会三分之二会员通过后生效、自颁布之日起实施。
  细则全文共28条,与公约相对应,同样分成三个板块,第一板块是明确制定的依据;第二板块是对经营者和从业人员的规定,共18条,包括:诚实信用、敬老爱老、质量认证、规范服务、依约服务、居家服务、禁止单方涨价、员工招录、员工关爱、待遇改善、心理关爱、诚信教育、信息真实、信息安全与保密、禁止无关推销、禁止不正当获取客户资源、诚信档案;第三个板块是奖励和处理机制等,共10条。包括:诚信基金、举报受理、立案处理、复核、诬告处罚、违约处罚、奖惩结果公开、定期评估、法律责任、生效。从内容上看,主要有以下创新点:
  第一,通适规定。明确养老服务经营者和工作人员应当诚实信用、敬老爱老。恪守信用、诚实不欺;禁止向老年人及其家属提供不实信息;尊重老年人的人格尊严,保护老年人的隐私、个人信息及其他合法权益;禁止歧视、侮辱、虐待、遗弃老年人;在符合法律、法规及协议约定的前提下,尽可能尊重所照护的老年人的合理意愿;等等。
  第二,对于养老服务的规定。强调应开展质量管理体系建设,积极申请第三方认证;强调依约服务,如约定高于行业标准的,应当按照约定的标准提供服务;在协议约定的期限内,不得取消约定的服务项目;提供更为优质的服务作为替代的,需征得老年人或其家属的同意,并不得提高价格;强调居家服务的特殊性,规定应制定居家养老服务准则,并报协会备案。
  第三,保护从业人员的合法权益。针对当前行业用工中的突出问题进行了规范,包括:应当制定完善的员工招录制度,并报协会备案;应当建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度,依法规范用工,发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍,促进从业人员劳动报酬合理增长;应当积极改善从业人员的工作条件,加强劳动保护和职业防护,依法缴纳养老保险费等社会保险费,提高职工工资福利待遇;应当建立完善的员工心理关爱机制,配备必要的心理辅导人员,确保从业人员可以及时得到心理辅导。
  第四,关于教育培训。规定应当建立完善的员工诚信自律和职业道德教育制度,建立诚信自律档案,并报协会备案。
  第五,关于信息真实和信息安全。规定从业人员在应聘时应当如实提供相关个人信息,并签署信息真实承诺书;如提供虚假信息且情节严重的,用人单位可解除劳动合同,记入其个人诚信档案,并报协会备案;承担信息安全与保密义务,严格保守秘密,等等。
  第六,关于诚信档案。规定,协会建立全市统一的养老服务经营者诚信档案和从业人员诚信档案,养老服务经营者诚信档案作为养老服务质量星级评定的重要依据,从业人员诚信档案应当载明从业人员的从业经历及其诚信记录,作为录用、奖励、惩罚等事项的依据。协会设立专门的诚信基金,用于对模范执行本公约、维护老年人合法权益和养老、孝老、敬老业绩显著的养老服务经营者和个人的表彰和奖励,诚信基金的资金可来源于政府拨款及社会捐赠等渠道。
  第七,关于奖励和处理机制等。规定,协会设立诚信自律监督委员会,受理针对养老服务经营者及从业人员的举报;并对举报受理、立案处理、复核、诬告处罚、违约处罚、奖惩结果公开、定期评估等做出了具体明确的操作性安排。
  此外,细则还明确,养老服务经营者及其工作人员违反本公约的行为,如同时违反民事、行政和刑事法规的,还应依法承担相应的民事责任、行政责任或者刑事责任。
 
  三、公约与细则的关系
 
  总体而言,公约用于向社会公示,旨在明确主体内容;细则用于日常管理,旨在明确具体操作规程。公约和细则之间是“原则”和“规则”之间的关系,即,公约主要规定原则和导向问题、而细则规定具体规则和实施问题。具体而言,公约和细则存在以下三种关系:
  第一,承接关系。即细则承接了公约囿于体量而无法规定的内容。
  第二,细化关系。即细则细化了公约业已规定但并不明确的内容。
  第三,配套关系。即细则增加了与公约实体规则配套的程序性内容。
  四、公约与养老机构运营补贴
  公约和细则的出台,是为了更好地落实北京市民政局日前发布的《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》,同时也夯实并丰富了《北京市养老机构运营补贴管理办法》中有关养老机构信用状况的内容,使其更加具有实操性。根据运营补贴有关规定,对于一年内没有基本失信信息记录的养老机构,按照每床每月增加50元予以补贴;对于连续三年没有基本失信信息记录的,按照每床每月增加100元予以补贴;对于连续五年没有基本失信信息记录的,按照每床每月增加150元予以补贴。
 
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