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保障老年人权益尺度多大是难题
作者:   来源: 财新网  2019-03-01

  如果欠缺对未来的前瞻把握,对老年问题了解不多,对政策理解不深,特别保障力度不足,将会导致权益保护不够。但是如果太过超前或理想,也有可能导致法规无法实施,权利无法兑现
  法治的核心是权利,如德沃金所言“要认真对待权利”。
  敬老、养老、助老,是我国的优良传统。尊重和保护老年人的合法权益,不仅是为了提高老年人生活和生命质量,让老年人活得更有尊严,而且表明家庭有爱心,社会有良心,国家有正心。人人都会老,人人都希望能制定出一部保护老年人合法权益的良法。但如何实现老有所依、老有所养、老有所保、老有所乐的目的?如何保护?保护什么?能否有些实在的“干货”?能否有立法上的特点?这是一个非常现实的社会问题,也是一个非常具体的法律问题。
  云南省即将修改通过老年人权益保障条例,条例关乎千家万户切身利益,社会关注度高,在调研、座谈、修改过程中,我们碰到的争议或难题很多,引发的思考也很多,本文且作纪念与深思。
 
  一、争议:靠民主与科学来解决
 
  民主立法,本义就是得允许各种意见、观点自由表达。
  (1)免费乘坐市内公交车。条例规定,只要满60岁以上的老年人持有身份证、优待证等有效证件,可以享受各种免费优惠或优待。支持的理由:老年人拥护,过去是这么做的,大多数省份也是这么规定的,应当保留。如果改为明补,面很广,政府的财政压力很大,还实现不了。
  反对者认为,应当取消,学习上海经验,推行货币化补助,改为明补。理由是:不合理,老年人高峰期占位,造成上班拥堵,挤占了公共资源,小部分老年人“被宠坏”,殴打谩骂等不文明事件时有发生;不公平,农村老年人没有享受,外地老年人也不该享受;不规范,政府给运输单位的补助费用不兑现,有扯皮拖欠现象,影响了政府信誉。
  (2)免费进公园。条例规定,老年人持有身份证、优待证等有效证件,都可以免费进入公园、旅游景区。有人提出,民办、私立的公园也应免费或优惠,不能例外,这是社会责任。有的认为,免费只能针对本省范围内的老年人,外地不能够执行。
  (3)护理时间。条例规定,老年人患病住院治疗期间,其子女的用人单位应当支持护理照料,给予独生子女每年累计20天、非独生子女每年累计10天的护理时间,护理期间享受与正常工作期间相同的工资福利待遇。有人提出,国家单位、事业单位能做到,不能对民营、私营企业苛刻,这影响了企业的自主经营权,有人认为,这是企业的社会责任,不能例外,有人认为,天数过高,要减少,还有人认为,子女应扩大到夫妻,护假期间福利待遇不能享受。
  (4)督促赡养人看望老年人。条例规定:经养老机构联系、督促赡养人看望仍连续3个月未看望的,养老机构可以向赡养人所在单位、居住地的村(居)民委员会提出建议,收到建议的单位、组织应当在5个工作日内书面督促赡养人前往看望。有人认为,这个规定很好,子女就得“经常回家看看”,如果连续3个月未看望的,就应该给予督促。而有人提出,这是道德范畴,写入条例,不妥。
  如此等等,不一而论。
  角色、身份、地位、立场不同,经历、阅历、专业、经验不同,每个人的意见、建议也不同。意见没有对错、好坏之分,只有可不可行、合不合理之别,得学会尊重别人,包容不同的看法。
  立法好比画画,刚开始时是张白纸,但一旦拿出了法规的草案、初稿时,就树立了靶子,不再是一张白纸。民主国家,“立法者”不是个体的、垄断的、特权的,而是集体的、复合的,是很多人的集合、整合,每个人都可以对这张画进行评说,进行涂抹。立法是意志的体现,意志不能强加,只能达成共识,这其中既有博弈,也有妥协,既有坚持,也有放弃,交锋也罢,一致也罢,最后都得集中,少数服从多数,最后形成定论,成为法定、公开的成文规矩,人人遵循。
  在制定法规的过程中,立法者所能做的就是充分听取意见、发扬民主,既不能让思想天马行空,脱离现实,也不能毫无新意,万人一说。要让正确的知识、见识、共识高度集中,凝集成社会产品,为将来的民众接受、认同或消费。
  民主的价值不是消除差异,而是基于差异,通过采取诸如座谈会、调查研究、列席和旁听、讨论、论证等形式和方法,实现意见整合。立法者能做的就是广察民情、广纳民意、广聚民智。如果说民主立法是基础,那么科学立法是关键。马克思说“立法者应该把自己看作一个自然科学家,他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。”规律既不能被创立,也不能被消灭,只能被发现。科学立法,就是不能超越社会、经济的发展规律,不能任性地、随意地创造,必须受客观规律的影响和制约。
  必须尊重规律,符合现实。我们不能靠主观的想象和理性的建构,不能闭门造车,不能只喊口号,而要看到法规背后的因素,考虑省情和实际。事实上“立法”不存在“立”的问题,应该说是“发现”或“阐述”。如果非要说“立法”,那也是用规范的语言,系统地表达已经存在的规律,是对规律的认识、解释或揭示。
  立法者好比工匠,每个环节都有人对其进行思想输送,有的观点被提出,有的则被遮蔽,有的被删除,被删除的又可能被提出,有的人用心负责,而有的人敷衍应付,这其中,都有着无数人的智慧、争吵,立法者要发挥工匠精神,进行内容上的妥协、平衡、折衷,进行形式上的打磨与修正,最后被“立”出来的“法”,可能已经面目全非,可能留有无数遗憾,但不管怎么说,修改成这个样子,已经是立法者们反复思考的成品,成了集体智慧的结晶,一旦公布通过,就要看实施的效果,接受社会的检验。
 
  二、特色:难题破解的尺度
 
  对老年人权益保护,尺度或力度到底应该有多大,是考验,也是难题。如果欠缺对未来的前瞻把握,如果对老年问题了解不多,对政策理解不深,特别保障力度不足,将会导致权益保护不够。但是如果太过超前或理想,也有可能导致法规无法实施,权利无法兑现。
  两难之间,如何拿捏?需要眼光或远见。这次条例修改,在多方调研座谈论证的基础上,立足云南省情,突出政府主导的理念,努力提升老年人的获得感和幸福感,内容重点就是规范好政府的职责,让权益多做加法、少做减法,确保责任义务对位到位、要求事项尽量明确细化。从修改的情况看,条例具有了如下一些云南的特点或亮点。
  (一)强化主体责任。对政府、家庭、社会等主体相关责任进行明确规定。按照机构改革新的职能职责,将老年人权益保障牵头职责部门由原老龄机构(民政)明确县级以上人民政府卫生健康委员会。对民政、财政、发改、公安、人社、住建等核心重点部门的职责职能也明确到每一项具体权益的保障事项中。同时,对部门职责进行了列举,对乡(镇)职责作了明确。
  突出家庭养老的核心地位,从物质和精神两个层面对老年人权益进行规定,着重强调物质保障的最低要求,如“保证老年人生活水平与赡养人基本一致”,同时,针对啃老族、赖住族等情况,设置了“有独立生活能力的成年子女或者其他亲属向老年人要求经济资助的,老年人有权拒绝”的防啃老条款和“拒不迁出的,老年人可以申请有关组织进行调解或者向公安机关提出处理申请,也可以向人民法院提起强制其迁出的诉讼请求”的防赖住条款。
  突出在机场、车站、港口、码头等场所设置爱心窗口、柜台,彰显社会对老年人的关爱。
  (二)解决人财物保障难问题。条例规定,县级以上人民政府应当将老龄事业发展经费列入财政预算,建立稳定的经费保障机制。多渠道筹措资金,鼓励引导社会资本参与老龄事业发展。明确县级以上人民政府用于社会福利事业的彩票公益金,应当按照不低于50%的比例用于发展养老服务,将省、州市的体育彩票公益金适应向老年体育事业倾斜,等等。
  (三)解决生病住院的保障问题。条例规定:对老年人入住养老院后,子女要定期看望。老年人患病住院期间,独生子女的护理假每年累计不少于20天,护理期间享受与正常工作期间相同的工资福利待遇。
  (四)解决监护人制度缺失问题。条例规定,将老年人确定的监护人相关情况要告知老年人常住或长期生活的基层组织,以便老年人突发丧失民事行为能力时,基层组织能及时通知监护人,并负有督促职责。
  (五)解决长期护理制度缺乏问题。条例规定,县级以上人民政府应当建立以长期护理保险为主的老年人护理保障制度,支持商业保险企业开展老年人长期护理保险等业务。对连续3个月以上生活不能自理的经济困难的老年人、失独老人、独生子女伤残的老年人、无子女老人,由县级以上人民政府根据老年人的失能程度给予护理补贴或者购买服务。
  (六)解决老年人优待问题。条例将老年人分60、80、100周岁三个不同的年龄段,只要老年人持身份证等有效证件即可享受相关优待的规定,给予1名陪护人员免费入园及乘坐代步工具的优待,为100周岁老年人每半年免费体检一次等,“不动产登记部门、公证机构应当提供上门服务”。同时,鼓励有条件的州(市)、县(市、区)人民政府推行老年综合补贴制度,并逐步提高老年人的社会福利水平的内容。
  (七)解决老年人被忽悠购物问题。为减少老年人上当受骗现象发生,明确“经营者通过会议、讲座等方式向老年人销售商品或者服务的,老年人有权自购买之日起七日内退货或者退款,且无需说明理由。”的规定,增强老年人维权力度。
  (八)解决老年人看病难的问题。条例明确将老年医疗保健纳入基层医疗卫生服务内容,开通预约就诊绿色通道,开展互联网远程医疗服务,推行家庭医生签约、家庭病床、上门服务等,要求二级以上公立医疗机构应当设置老年病、慢性病门诊”,鼓励支持养老机构开办医疗服务机构等。
 
  三、未来:未尽的事业
 
  在法规调研、座谈、修改的过程中,一系列深层次问题被触到。
  (一)如何实现公平养老?现实状况是,财政压力大,养老、医疗保障的覆盖面窄、保障水平低,很多老年福利机构设施落后,不同区域、不同人群,享受的政策和权益保障差异较大,特别是城乡发展不均衡、不协调,农村明显落后于城市。如何在立法中充分体现权利公平、机会公平、规则公平,为农村老年人享受更多的社会福利,给予农村老年人和城市老年人同等待遇,是一个现实问题。
  (二)如何养老?老年人具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率的特点,但我们现在还无法满足所有老年人养老的基本医疗需求。现实情况是,养老机构没有进入医保范围,所产生的全部治疗费用由老年人全部承担,不能报销;而另一种情形是,如果是医疗机构设置养老机构,容易造成以医代养的“押床”现象,导致住院难以及出院难的现象发生,导致打医保“擦边球”现象发生。
  更具有中国特色的问题是,干诊病房的存在,医疗资源很大部分被党政干部优先用掉,造成了实际上的不平等,而对生活不能自理,经济窘迫的失能老年人、失独老年人、空巢老年人、农村留守老年人、特殊老年人,如何缓解他们在医疗护理经费方面的压力,减轻其费用负担,还没有太有成效的实招与改革。
  (三)如何推进养老产业的可持续发展?目前,养老服务行业普遍面临着养老规划、建设用地、服务标准的限制问题,主管部门“多龙治水”,利润率低,投资回报周期长,导致医养结合产业投资风险较高。此外,政府投入低,历史欠账多,民办养老机构床位建设补助经费落实不到位,也客观上影响了养老业的发展。养老机构的护理和管理等专业人才匮乏,学历层次较低,医疗服务能力难以满足入住老年人需求,从业人员待遇相对偏低、职称评聘受限,导致养老业的发展前景堪忧。
  政府如何在医养结合方面给予政策和资金支持,如何在土地供应、融资服务、税费减免以及财政扶持等方面加大力度,推动税收优惠政策的细化、量化、可操作化,把破解养老之忧与有效利用医疗资源结合起来,确保医养结合的可持续发展,是值得探讨的新问题。
  (四)怎么转变养老观念?传统的养老方式是家庭养老,特别是在农村,家庭养老尤为突出,随着老龄化问题出现,养老方式在慢慢改变。在四个老人,一对夫妻,一个孩子的“四二一”结构下,年轻人压力大,“空巢老人”多。所以,有必要引导由家庭式的养老向社会式养老过渡。而现在的社会养老,问题很多,好的养老机构一床难求,差的养老机构鱼目混珠。如何打造养老服务业和老龄产业这张品牌,如何在老年人的疾病预防、健康检查、疾病治疗、康复保健、临终关怀等方面,提供示范标准,我们的措施和办法还不多。
  要做到这点,人才是关键。我国专业护理人员缺口大,但社会保障、薪资待遇低,加强对养老服务人员的素质培训,壮大专业服务人才队伍,提高养老服务人员的工资待遇、社会保障待遇是亟待解决的问题。同时,还要规范好各类养老机构的建设标准,构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系,从长远计,推进养老服务业在制度、标准、设施、人才队伍等方面的建设。
  显然,这些问题不是这部条例能解决的,需要时间,需要实践,也需要今后不断的补充细化。
 
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